Η ιστορία του Υπουργείου Μακεδονίας Θράκης (Β ΜΕΡΟΣ)

(Το Α΄ μέρος εδώ http://arxiokallari.blogspot.gr/2013/01/blog-post_7.html )

Ίδρυση και ιστορική εξέλιξη του Υπουργείου Μακεδονίας  Θράκης. 

Οι χαμένες ευκαιρίες ίδρυσης και εμπέδωσης ενός αποκεντρωμένου θεσμού Κυβερνητικής Εξουσίας.

(Του Δρ Κωνσταντίνου Παρθενόπουλου)

---

Ο Δρ. Κωνσταντίνος Παρθενόπουλος είναι Αρχιτέκτων Μηχανικός, Πολεοδόμος, Αρχαιολόγος,  Οικονομολόγος και Manager.Υπηρετεί ως Γενικός Διευθυντής στη Γ. Γραμματεία  Μακεδονίας – Θράκης.

 Μέρος Β’. Η περίοδος των Υπουργείων

 

Με τη δημοσίευση του Ν. 3200/1955 καταργείται ο θεσμός των Γενικών Διοικήσεων (καταργήθηκαν όλες οι Γενικές Διοικήσεις) υπέρ των νομαρχιών της χώρας, οι οποίες θα φέρουν στο εξής το βάρος της αποστολής της διοικητικής αποκέντρωσης. Με το άρθρο 25 του νόμου αυτού συστήνεται θέση Υπουργού Β.Ελλάδος, με κύρια αποστολή το συντονισμό της κυβερνητικής πολιτικής, την εποπτεία των νομαρχιών και των άλλων Υπηρεσιών, την εισήγηση στην κυβέρνηση πολιτικών επί παντός θέματος και τη μελέτη κάθε θέματος που ανατίθεται από τον Πρόεδρο της Κυβέρνησης. 

 Ο Υπουργός Β.Ελλάδος είναι μέλος του Υπουργικού Συμβουλίου. Παρά τω Υπουργώ λειτουργούσαν ορισμένες Υπηρεσίες της καταργημένης Γενικής Διοίκησης καθώς και ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Βλέπουμε δηλαδή να δημιουργείται μια υπουργική θέση χωρίς ουσιαστικές αρμοδιότητες. Υπουργείο με οργάνωση ανάλογη και Υπηρεσίες με αποστολή και αρμοδιότητες δεν είναι.

Έτσι, παρά το γεγονός ότι ο παραπάνω νόμος ίδρυσε θέση Υπουργού, δεν ίδρυσε Υπουργείο με σαφή οργάνωση και αρμοδιότητες. Ο Υπουργός παρόλον ότι ήταν μέλος του Υπουργικού Συμβουλίου δεν μπορούσε να ασκήσει αποτελεσματικές κυβερνητικές αρμοδιότητες και οι Υπηρεσίες του δεν είχαν στενά διοικητικές αρμοδιότητες. Η έννοια του συντονισμού, της εποπτείας, της μελέτης προβλημάτων και εισήγησης λύσεων δεν ευνοεί τη λήψη των αποφάσεων και την εκτέλεση των δημόσιων πολιτικών ή την επίλυση προβλημάτων των πολιτών με την παράλληλη έγκριση και διάθεση πιστώσεων. 

Ενώ ήταν Υπουργείο δεν ασκούσε στην ουσία κυβερνητική αρμοδιότητα (χάραξη και υλοποίηση δημόσιων πολιτικών). Το Υπουργείο Β.Ελλάδας ως θεσμός είχε το χαρακτήρα του συμβόλου της ανώτατης κυβερνητικής αποκέντρωσης που ήταν ανύπαρκτη. Όπως μάλιστα γράφτηκε κατά την εποχή εκείνη ήταν ένα Υπουργείο “τελετών και δεξιώσεων”. Από αυτόν το συμβολικό ρόλο έπρεπε σταδιακά να εξελιχθεί σ’ ένα περιφερειακό όργανο σχεδιασμού, απόφασης και άσκησης των δημόσιων πολιτικών στο χώρο ευθύνης του. 

Με τον τρόπο αυτό χάθηκε μια πραγματικά μοναδική ευκαιρία κυβερνητικής και διοικητικής αποκέντρωσης του ανώτερου βαθμού με την ανάληψη από τις Γενικές Διοικήσεις που καταργήθηκαν του ρόλου της Διοίκησης των Περιφερειακών τμημάτων της χώρας, που βρίσκονταν μακριά απ’ το κέντρο. Εάν στις μονάδες αυτές ανατίθονταν οι δράσεις της περιφερειακής δραστηριότητας της χώρας ιδιαίτερα στην περίοδο των δεκαετιών του 1950 και 1960 τότε η εικόνα της χώρας θα ήταν ιδιαίτερα διαφορετική. Η ευκαιρία ήταν μοναδική αλλά χάθηκε.

Η κατάσταση παρέμεινε η ίδια μέχρι το 1968 όταν η δικτατορία συνέστησε κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Πολιτικής, στο οποίο με το ΝΔ 1/1968 προβλέπεται η συμμετοχή και του Υπουργού Β.Ελλάδας, μαζί με άλλα οκτώ κύρια Υπουργεία. Το σημαντικότερο είναι ότι το επόμενο έτος με το ΝΔ 209/1969 γίνεται η πρώτη σοβαρή προσπάθεια οργάνωσης του Υπουργείου Β.Ελλάδος. 

Η μελέτη της βασικής οργάνωσης του Υπουργείου μας δείχνει ότι το τελευταίο αποκτά Υπηρεσίες (5 Διευθύνσεις), Γραφείο Υπουργού και Γενική Γραμματεία και συνιστάται ακόμα και Υπηρεσιακό Συμβούλιο. 
 Οι διευθύνσεις παίρνουν τη μορφή διαχείρισης των υποθέσεων και για το λόγο αυτό ονομάζονται: Διεύθυνση Πολιτικών Υποθέσεων, Διεύθυνση Οικονομικών Υποθέσεων, Διεύθυνση Πολιτιστικών Υποθέσεων και Διεύθυνση Διοικητικού.

Για πρώτη φορά στην ιστορία του αυτό το Κυβερνητικό και Διοικητικό μόρφωμα στη Β.Ελλάδα αποκτά τη μορφή, την οργάνωση και τη λειτουργία ενός πλήρους Υπουργείου, αλλά  με ιδιάζοντα χαρακτήρα. Είχε εδαφικό προσδιορισμό (Β.Ελλάδα) και πολλαπλό θεματικό χαρακτήρα (πολυθεματικό Υπουργείο).

Αλλά και αυτό ήταν πολύ καλό για να κρατήσει πολύ. Η πρώτη αυτή προσπάθεια αναβάθμισης του Υπουργείου Β.Ελλάδας ανακόπηκε άδοξα και γρήγορα με τη δημιουργία των περιφερειακών διοικήσεων. Με το Ν.Δ. 957/1969 το Υπουργείο Β.Ελλάδας καταργείται. Δημιουργούνται 7 Περιφερειακές Διοικήσεις με επικεφαλής Υφυπουργούς, υπαγόμενες στο Υπουργείο Εσωτερικών.

 Οι αρμοδιότητες του Υπουργείου Β.Ελλάδας μεταβιβάζονται στις δύο νεοσύστατες περιφέρειες της Κεντρικής και Δυτικής Μακεδονίας και Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης. Το προσωπικό του μετατάχθηκε στο Υπουργείο Εσωτερικών. Έτσι, δύο χρόνια μετά την πιο σοβαρή προσπάθεια αναβάθμισης του Υπουργείου Β.Ελλάδας αυτό καταργήθηκε για πρώτη φορά ως Υπουργείο.

Με το ΝΔ 206/1973 επιχειρείται μια προσπάθεια συστηματικότερης οργάνωσης των Περιφερειακών Διοικήσεων με τη δημιουργία των Περιφερειακών Υπηρεσιών όλων τω Υπουργείων σε δευτεροβάθμιο επίπεδο ώστε να αποκεντρωθεί  το κύριο φορτίο των Υπηρεσιών του υπουργικού κυρίως επιπέδου.

 Τούτο όμως δεν κράτησε πολύ γιατί με το Ν.Δ. 241/1973 καταργούνται όλες οι περιφερειακές διοικήσεις και οι αρμοδιότητες τους επιστρέφουν στα κατά περίπτωση (καθ’ ύλην) Υπουργεία. Από το χρονικό σημείο αυτό και έπειτα στη Β.Ελλάδα δεν υπάρχει εκπρόσωπος Διοίκησης Κυβερνητικού (τρίτου) επιπέδου (1973 κ.έ). 

Το κενό ανώτατης εξουσίας στη Β.Ελλάδα διήρκεσε περίπου ένα χρόνο. Με την πτώση της δικτατορίας και την αποκατάσταση της δημοκρατικής νομιμότητας επανιδρύεται με το Ν.Δ. 192/1974 το Υπουργείο Β.Ελλάδας με τη μορφή, που προέβλεπε ο Ν. 3200/1955 και επί πλέον συνιστάται μια Υπηρεσία Διοικητικής Μέριμνας για τη Διοικητική του Υποστήριξη. Το προσωπικό του μεταφέρθηκε πίσω από το Υπουργείο Εσωτερικών (Π.Δ. 58/1975). 

Άξιο παρατήρησης είναι ότι με το Π.Δ. 58/1975 η οργάνωση του Υπουργείου Β.Ελλάδας που προτάθηκε επανέφερε τη μορφή του Υπουργείου που είχε το 1955 απορρίπτοντας έτσι ατυχώς την αναβάθμιση που έγινε κατά το 1969. Έτσι έχουμε πάλι αντί ενός πλήρους Υπουργείου, μια θέση Υπουργού. 

Στην πραγματικότητα δεν υπάρχει Υπουργείο με την ουσιαστική του μορφή δεδομένου ότι δεν υπήρχαν ούτε Υπηρεσίες υπουργικού επιπέδου, ούτε αρμοδιότητες να ασκηθούν από αυτές τις Υπηρεσίες. Έτσι, αρχίζει πάλι εκ νέου η προσπάθεια αναβάθμισης του Υπουργείου Β.Ελλάδας κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης. 

Χρειάστηκαν δώδεκα χρόνια να παραμείνει το  Υπουργείο μ’ αυτή τη μορφή ώσπου με το Ν1558/85 ο Υπουργός Β.Ελλάδας απέκτησε τη δυνατότητα να συμμετέχει στο Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικής Πολιτικής και Άμυνας (ΚΥΣΕΑ) και με το ΠΔ 358/1986 καθορίστηκαν οι αρμοδιότητές του. Οι αρμοδιότητες που δόθηκαν με το Διάταγμα αυτό απαιτούσαν οργάνωση για να ασκηθούν και έτσι με το ΠΔ 92/1987 καταρτίστηκε ο πρώτος οργανισμός του Υπουργείου Β.Ελλάδας. Τον Αύγουστο του 1988 το Υπουργείο Β.Ελλάδας μετονομάστηκε σε Υπουργείο Μακεδονίας – Θράκης (απόφαση Πρωθυπουργού).

Παράλληλα με το Π.Δ. 492/1988 δημιουργείται στο Υπουργείο ένα αυτοτελές Τμήμα Προστασίας του Περιβάλλοντος και με το Ν.1893/1990 συνιστάται αυτοτελής Γενική Γραμματεία Παλιννοστούντων Ομογενών η οποία το 2002 με το νόμο για τον Επιθεωρητή Διοίκησης καταργήθηκε. Το 2001 με το ΠΔ 331/2001 δημοσιεύεται ο δεύτερος οργανισμός του Υπουργείου Μακεδονίας – Θράκης. 

Με το χρόνο και την καθημερινή λειτουργία διαφαίνονται οι οργανωσιακές ελλείψεις του Υπουργείου και γίνονται  προσπάθειες επαναπροσδιορισμού του σκοπού και του ρόλου του. Τον προσανατολισμό αυτό φανερώνει ο τρίτος οργανισμός του Υπουργείου που δημοσιεύτηκε με το ΠΔ 167/2005. Το Διάταγμα αυτό άλλαξε το ρόλο και τον προσανατολισμό του Υπουργείου και το οδηγούσε προς την ολοκλήρωση του σχήματος που είχε επιχειρηθεί ήδη από το 1925. 

Οι νέες εξελίξεις διαμόρφωσαν την αναγκαιότητα εξειδικευμένων δράσεων. Για το λόγο αυτό με το Ν.3489/2006 δημιουργήθηκε η αυτοτελής Διεύθυνση Προστασίας και ανάπτυξης του Θερμαϊκού Κόλπου και με το ΠΔ 138/2008 συστήθηκε στο ΥΜΑΘ Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών. Παράλληλα ετοιμάστηκαν τρία Διατάγματα, που αφορούσαν τη λειτουργία του Υπουργείου (Αποφαινόμενα Όργανα, Σύσταση Συμβουλίου μελετών και επανασύστασης ΣΧΟΠ, μεταφορά αρμοδιοτήτων από το ΥΠΕΧΩΔΕ για έργα επί παραδοσιακών οικισμών) τα οποία δεν έχουν εκδοθεί λόγω μετατροπής του Υπουργείου σε Γενική Γραμματεία. Έτσι η προσπάθεια εξέλιξης του Υπουργείου ανακόπηκε.

Με τις αποφάσεις 301/2007 και 9312/2009 δημιουργήθηκε και καταργήθηκε αντίστοιχα ειδικός διοικητικός τομέας (ειδική Γραμματεία) στο ΥΜΑΘ.

Με το ΠΔ 185/2009 το ΥΜΑΘ μετατράπηκε σε Γενική Γραμματεία και μεταφέρθηκε ως ενιαίο σύνολο αρμοδιοτήτων, υπηρεσιών και θέσεων και προσωπικού στο Υπουργείο Εσωτερικών, που ονομάστηκε Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης.

Επίλογος

Με το ΠΔ 185/2009 κλείνει το δεύτερο κεφάλαιο της ιστορίας του θεσμού του τ.Υπουργείου Μακεδονίας – Θράκης.
 Εάν θα επιχειρούσαμε να περιγράψουμε την ιδιάζουσα μορφή του τ.ΥΜΑΘ μπορούμε να πούμε ότι ως Υπουργείο έχει διαφορετικό χαρακτήρα και κακώς συγχέεται όταν συγκρίνεται με τα άλλα κεντρικά - μονοθεματικά Υπουργεία. Τα Υπουργεία Μακεδονίας – Θράκης και Αιγαίου είναι Υπουργεία με διαφορετικό πολυθεματικό, περιφερειακό και εδαφικά περιορισμένο ρόλο. Έτσι λοιπόν ο ρόλος τους και οι αρμοδιότητές τους μπορούν να περιγραφούν ως εξής:

·   Επικοινωνιακός – μεσολαβητικός ρόλος

·   Λειτουργικός - διοικητικός ρόλος  

·   Ρυθμιστικός – συντονιστικός

·   Συμβολικός (ιστορικός – εθνικός, γεωπολιτικός) ρόλος

Οι αρμοδιότητες μπορούν να περιγραφούν ως εξής:

·     Συντονιστικές του Κυβερνητικού έργου(περιφέρειες-συντονιστικά Περιφερειών)

·     Εκτελεστικές – αποφασιστικές αρμοδιότητες

·     Συμβολικές αρμοδιότητες

·     Αρμοδιότητες συγκέντρωσης δεδομένων και επεξεργασίας μελετών (κόμβοι)

·     Προτυποποίηση του ρόλου των περιφερειακών Υπουργείων για την έξοδο της Κυβέρνησης προς την Περιφέρεια (πιλότος – παράδειγμα)

Οι αρμοδιότητες των περιφερειακών Υπουργείων (τ.ΥΜΑΘ και Αιγαίου) και ιδιαίτερα του ΥΜΑΘ αναφέρονται στο ΠΔ 358/86 και στο Ν. 3489/2006 και διακρίνονται:

·     σε αποκλειστικές αρμοδιότητες και σε συναρμοδιότητες

·     σε συντονιστικές αρμοδιότητες και σε εκτελεστικές αρμοδιότητες

·     σε αρμοδιότητες εποπτείας και επικοινωνίας – πληροφόρησης

Από τις αρμοδιότητες που αναφέρονται στους παραπάνω νόμους πολλές δεν έχουν ακόμα ασκηθεί από το Υπουργείο. Και τούτο διότι οι πολιτικοί προϊστάμενοι κατά καιρούς δεν τις είδαν ως ευκαιρίες επέκτασης του Υπουργείου, είτε διότι δεν είχαν ακόμα αναπτύξει τις κατάλληλες Υπηρεσίες για να τις αναλάβουν. Ακόμα δεν ανέλαβαν το δύσκολο έργο της απόσπασης των αρμοδιοτήτων από το κέντρο μαζί με τις ανάλογες πιστώσεις, παρόλον ότι κατά το νόμο ανήκαν σ’ αυτό. 

Συνεπώς ο μύθος περί έλλειψης αρμοδιοτήτων είναι αληθής μύθος. Αρμοδιότητες υπήρχαν αλλά δεν είχαν ασκηθεί. Κατά τα τελευταία χρόνια έγιναν μερικές προσπάθειες στρατηγικής ανασυγκρότησης του Υπουργείου για την ανάληψη του ρόλου και των αρμοδιοτήτων του, αλλά το όραμα αυτό ελάχιστοι πολιτικοί προϊστάμενοί του το μοιράστηκαν με το προσωπικό του.

Αποτέλεσμα αυτού ήταν να μην υπάρχει δυνατότητα ανάπτυξης του οράματος και της στρατηγικής πρόθεσης, της αποστολής και του σκοπού, της στρατηγικής και των δημόσιων πολιτικών και δράσεων που θα έπρεπε να αναληφθούν. Έτσι, ακόμα μια ευκαιρία ανάπτυξης ενός περιφερειακού οργάνου με δυνατότητα ταχύτατης σύλληψης και δράσης στον τομέα των δημόσιων πολιτικών πήγε χαμένη όπως και αυτές που περιγράφτηκαν. Ας περιμένουμε την επόμενη όντας έτοιμοι τουλάχιστον.