Η Ιστορία του Υπουργείου Μακεδονίας Θράκης (Α ΜΕΡΟΣ)

Κατά τη διάρκεια της εκδήλωσης του ΥΜΑΘ προς τιμήν εθελοντών και χορηγών που συνέβαλλαν στις εκδηλώσεις για την απελευθέρωση της Μακεδονίας που πραγματοποιήθηκε στην Αθήνα,όσοι παρευρεθήκαμε στην κατάμεστη αίθουσα, είχαμε το προνόμιο να ακούσουμε την ιστορία ίδρυσης και λειτουργίας του Υπουργείου Μακεδονίας Θράκης από τον Δρ. Κων Παρθενόπουλο.

 Γνωρίζοντας ότι οι αναγνώστες του ''ΑΡΧΕΙΟ ΚΑΛΛΑΡΗ΄΄ ενδιαφέρονται για άγνωστες και ΄΄υποφωτισμένες΄΄ πτυχές της ιστορίας, δημοσιεύουμε, σε δύο μέρη,την ομιλία, που προσφέρετε να επεκτείνουμε το ενδιαφέρον μας και στην Διοικητική ιστορία αυτού του τόπου.
Ίσως είναι η πλέον επίκαιρη.

Ν.Μ

΄΄Ίδρυση και ιστορική εξέλιξη του Υπουργείου Μακεδονίας  Θράκης.

Οι χαμένες ευκαιρίες ίδρυσης και εμπέδωσης ενός αποκεντρωμένου θεσμού Κυβερνητικής Εξουσίας.

(Ο Δρ. Κωνσταντίνος Παρθενόπουλος είναι Αρχιτέκτων Μηχανικός, Πολεοδόμος, Αρχαιολόγος,  Οικονομολόγος και Manager.Υπηρετεί ως Γενικός Διευθυντής στη Γ. Γραμματεία  Μακεδονίας – Θράκης.)

 Εισαγωγή

Κατά καιρούς δημοσιεύονται κείμενα και δηλώσεις αρμοδίων και αναρμοδίων που αφορούν το παρελθόν, το παρόν και το μέλλον του Υπουργείου Μακεδονίας – Θράκης. Άλλα δημοσιεύματα ασχολούνται με τις αρμοδιότητες του Υπουργείου, αυτές που είχε ή δεν είχε και έπρεπε να έχει, το ρόλο του και την αναγκαιότητα της ύπαρξής του. Πολλοί δημόσιοι άνδρες και γυναίκες, ανάλογα με τη θέση στην οποία κατά καιρούς βρίσκονται, στη συμπολίτευση ή αντιπολίτευση, στον επαγγελματικό ή επικοινωνιακό χώρο, και τους στόχους που κατά καιρούς επιδιώκουν, τοποθετούνται υπέρ της ύπαρξης, αναβάθμισης ή κατάργησής του. Τα επιχειρήματα που χρησιμοποιούν καταδεικνύουν ότι δεν ερευνήθηκε η ιστορία του και κυρίως δεν έγιναν γνωστές, τουλάχιστον όλες τις πτυχές του ζητήματος, που ονομάζεται Διοίκηση του χώρου της Μακεδονίας και της Θράκης. 

Επειδή για να μπορεί να διοικήσεις έναν οργανισμό, φορέα ή υποκείμενο πρέπει πρώτα να μπορείς να το μετρήσεις και κατ’ επέκταση, για να μπορείς να κυβερνήσεις ένα σύστημα πρέπει πρώτα να το γνωρίσεις πολύ καλά, περιγράφουμε παρακάτω με συντομία τη βίβλο γένεσης και εξέλιξης του τ. Υπουργείου Μακεδονίας – Θράκης (ΥΜΑΘ) αρχικά ως Γενική Διοίκηση (42 χρόνια) και ως Υπουργείο αργότερα (54 χρόνια). Έτσι τα ιστορικά γεγονότα θα είναι γνωστά σε όλους. Από εκεί και έπειτα οι στάσεις του καθενός απέναντι στο θεσμό του ΥΜΑΘ είναι θέμα ατομικό του, όπως και οι αντιλήψεις τους για την κατάσταση της Δημόσιας Διοίκησης στη χώρα μας σήμερα και πώς αυτή μπορεί να βελτιωθεί εξελισσόμενη δραστικά ή βαθμιαία. 
     

Η ιστορία του ΥΜΑΘ από την ίδρυσή του ως Κυβερνητικού και όχι ως Διοικητικού θεσμού μέχρι σήμερα χωρίζεται σε δύο περιόδους, την περίοδο των Γενικών Διοικήσεων (1912-1955) και την περίοδο των Υπουργείων (1955-2009). Με τη δημοσίευση του ΠΔ 185/2009 (ΦΕΚ Α΄213/7.10.΄09) αρχίζει μια νέα τρίτη περίοδος, που θα μελετηθεί από τους μελλοντικούς συγγραφείς.

Μέρος Α’. Η περίοδος των Γενικών Διοικήσεων

Το πρώτο μέλημα μετά την απελευθέρωση της Μακεδονίας, κατά το 1912, ήταν να κυβερνηθούν οι λεγόμενες “Νέες Χώρες”. Στην Κυβερνητική δεν υπάρχουν κενά και ως εκ τούτου το κενό που άφησαν οι Τούρκοι στο επίπεδο της Κυβέρνησης έπρεπε να καλυφθεί και η Μακεδονία να κυβερνηθεί αποτελεσματικά σε μια τόσο δύσκολη φάση ανασυγκρότησης. Οι τότε αρμόδιοι της Κυβέρνησης προτίμησαν το μοντέλο των Γενικών Διοικήσεων, μια μορφή Κυβέρνησης, κατάλοιπο των Αποικιών που χρησιμοποιούσαν από μακρού οι αποικιακές χώρες αν και αποκλήθηκε Γενική Διοίκηση και όχι Κυβέρνηση - Κυβερνήτης.

 Έτσι, αντί να επεκταθεί το ισχύον τότε στη χώρα Κυβερνητικό σύστημα των νομαρχιών προτιμήθηκε το σύστημα των ανεξάρτητων περιφερειακών Διοικήσεων που ονομάστηκε σύστημα Γενικών Διοικήσεων αντί του ορθότερου των Κυβερνητών. Αρχικά δημιουργήθηκαν πέντε Γενικές Διοικήσεις (νόμος ΔΡΛΔ΄/1913), αυτές της Μακεδονίας, Κρήτης, Αιγαίου, Ηπείρου και Σάμου – Ικαρίας. Ο σκοπός του νομοθέτη ήταν προφανής. Ήθελε οι χώρες αυτές να κυβερνηθούν με ένα πιο σφιχτό και άμεσο σύστημα, ώστε να γίνονται όλες οι απαραίτητες μεταρρυθμίσεις και προσαρμογές κατά τον ταχύτερο και αποτελεσματικότερο τρόπο.

Των Γενικών Διοικήσεων προΐστατο ο αντίστοιχος Γενικός Διοικητής (Κυβερνήτης) με ευρύτατες αρμοδιότητες και εκχωρημένη σ’ αυτόν νομοθετική και εκτελεστική εξουσία. Ο θεσμός αυτός ήταν ευρύτατα αποκεντρωτικός και πέραν μάλιστα των ορίων της καλής εννοούμενης τότε και τώρα διοικητικής αποκέντρωσης. Ο Γενικός Διοικητής (Κυβερνήτης) είχε την εξουσία να διορίζει και να απολύει υπαλλήλους, να καθορίζει καθήκοντα, να εγκρίνει και να δημιουργεί δαπάνες, να χειρίζεται γενικά εν λευκώ τα έσοδα και την κρατική περιουσία. 

Τα κατώτερα κλιμάκια της διοίκησης στις νέες χώρες δηλ. η πραγματική δημόσια Διοίκηση παραμένουν αρχικά εκείνα του προηγούμενου συστήματος (βιλαέτια και σαντζάκια) με τη διαφορά ότι στη θέση των Τούρκων διορίστηκαν Έλληνες διοικητές. 

Η πρώτη προσπάθεια επέκτασης του διοικητικού συστήματος της “Παλιάς Ελλάδας” στις “Νέες Χώρες” γίνεται με το Ν.524/1914 με τον οποίο επεκτείνεται η εφαρμογή του νομαρχιακού συστήματος στα απελευθερωμένα εδάφη των νέων χωρών. Ταυτόχρονα καταργούνται οι Γενικές Διοικήσεις. Έτσι, το 1914 έχουμε την πρώτη κατάργηση των Γενικών Διοικήσεων. 

Από το 1914 έως το 1918 δεν υπήρχαν οι Γενικές Διοικήσεις. Φαίνεται ότι στο σύστημα των νομαρχιών δεν ήταν αποτελεσματικό για τη συγκυρία και για το λόγο αυτό η Κυβέρνηση Βενιζέλου με το Νόμο 1149/1918 επανέφερε το θεσμό των Γενικών Διοικήσεων με αυξημένες υπέρ το δέον  αρμοδιότητες. Μάλιστα, ο Γενικός Διοικητής τώρα έχει το βαθμό Υπουργού. Με το ΒΔ 10/12 Φεβρουαρίου 1918 εκτελεστικό του παραπάνω νόμου η Μακεδονία χωρίζεται σε δύο Γενικές Διοικήσεις, της Θεσσαλονίκης και της Κοζάνης-Φλώρινας. Βαθμό Υπουργού είχαν μόνο οι Γενικοί Διοικητές Θεσ/νίκης, Κρήτης και Ηπείρου. 

Το 1922 με την προσάρτηση της Θράκης συστήνεται και η αντίστοιχη Γενική Διοίκηση Θράκης με έδρα την Αλεξανδρούπολη (Ν. 2782/1922). Η λειτουργία των Γενικών Διοικήσεων και οι καθημερινές τριβές μεταξύ Γενικών Διοικήσεων και κεντρικής εξουσίας δημιούργησαν πολλά προβλήματα και ίσως γι’ αυτό η Κυβέρνηση Μιχαλακοπούλου αναγκάστηκε να ασχοληθεί με το πρόβλημα του καθορισμού των αρμοδιοτήτων των Γενικών Διοικητών και των Νομαρχών. Οπωσδήποτε ο καθορισμός των ορίων των αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο επιπέδων διοικήσεων ήταν αναγκαίος και για λειτουργικούς λόγους. 

Το ΥΠΕΣ τότε με Υπουργό τον Γ.Κονδύλη εκδίδει το Νόμο 3265/1925 με τον οποίο γίνεται η πρώτη ουσιαστική προσπάθεια καταγραφής των αρμοδιοτήτων των Γενικών Διοικητών. Με το ΠΔ 26/26 Ιανουαρίου 1925 απαριθμούνται όλες οι αρμοδιότητες που μεταβιβάζονται στον Γεν. Διοικητή. Μια μικρή μνεία αυτών των αρμοδιοτήτων αυτών μας δείχνει το μεγάλο εύρος τους:

Ο Γεν. Διοικητής είχε τις αρμοδιότητες:

·   περί τας Υπηρεσίας του Υπ. Εσωτερικών

·   περί την Εκπαίδευσιν

·   περί την εκτέλεσιν δημοσίων έργων

·   περί τας Υπηρεσίας ΤΤΤ

·   περί την δασικήν Υπηρεσίαν

·   περί τας υπηρεσίας πρόνοιας και δημόσιων αντιλήψεων

·   περί τας υγειονομικάς υπηρεσίας (sic)

·   …………………………………………………….. κ.ο.κ.

Παρατηρείται ακόμα ότι γίνεται η πρώτη προσπάθεια οργανωσιακού σχεδιασμού των Γενικών Διοικήσεων, οι οποίες οργανώνονται ως αποκεντρωμένες Υπηρεσίες τρίτου επιπέδου με τις διευθύνσεις τους να αντιπροσωπεύουν στη ζώνη ευθύνης τους τα αντίστοιχα κεντρικά Υπουργεία. Κάτι ανάλογο επιχειρήθηκε και με τον ισχύοντα οργανισμό του τ.ΥΜΑΘ (ΠΔ 167/2005) αλλά με την πλέον εξελιγμένη μορφή σχεδιασμού της οργάνωσης, της στελέχωσης και της λειτουργίας (σύστημα οργάνωσης τύπου μήτρας). 

Ενώ φάνηκε ότι προς στιγμή στη διοικητική οργάνωση των νέων χώρων θα επικρατούσε το σύστημα των αποκεντρωμένων Γενικών Διοικήσεων (σήμερα Περιφερειών) εντούτοις μετά από λίγους μήνες με το ΠΔ 1/5 Δεκ. 1928 καταργούνται όλες οι Γενικές Διοικήσεις εκτός αυτής της Θεσσαλονίκης. 

Το 1929 η Γενική Διοίκηση Θεσσαλονίκης μετονομάζεται σε Γεν. Διοίκηση Μακεδονίας και υποβαθμίζεται από αποκεντρωμένη μονάδα με υπεραρμοδιότητες σε “απλό παρατηρητή υπηρεσιών και μεταβιβαστή παραπόνων εις το κέντρον”. Η δεύτερη αυτή ουσιαστικά κατάργηση του θεσμού οδήγησε στη διοικητική οπισθοδρόμηση και στην απώλεια της ευκαιρίας διοικητικού εκσυγχρονισμού και εξέλιξης της χώρας. 

Παρατηρούμε λοιπόν ότι ενώ το 1926 η προσπάθεια αναβάθμισης του θεσμού οδήγησε σ’ ένα αποκεντρωμένο ισχυρό Υπουργείο Περιφερειακής Διοίκησης, το 1929 υποβαθμίστηκε σημαντικά. Την ίδια χρονιά με το Νόμο 4393 και το ΠΔ 27/27 Δεκ. 1929 έχουμε μια δεύτερη προσπάθεια αναβάθμισης του θεσμού της Γενικής Διοίκησης. Ο Γεν. Διοικητής τώρα ασκεί στη ζώνη ευθύνης του “τα κατά τους κειμένους νόμους δικαιώματα των Υπουργών, του αποφασίζειν επί αντικειμένου της αρμοδιότητάς του, εξαιρουμένων των δια διαταγμάτων οριζομένων”. Η αλληλουχία υποβαθμίσεων και αναβαθμίσεων δεν ωφελεί το θεσμό. Αντίθετα απαξιώνει όλες τις δυναμικές του ιδιότητες και αποθαρρύνει το προσωπικό και τους διοικούμενους. 

Με τον τύπο της γενικής ρήτρας, της αποθετικής δηλ. μεταβίβασης αρμοδιοτήτων μεταβιβάζονται αρμοδιότητες από τους υπουργούς σ’ ένα περιφερειακό όργανο. Το σημαντικότερο δε είναι ότι το τεκμήριο της αρμοδιότητας είναι υπέρ του Γεν. Διοικητή και όχι του Υπουργού. 

Με τον τρόπο αυτό η μεταρρύθμιση του 1929 προήγαγε τον Γεν. Διοικητή σε ουσιαστικό περιφερειακό Υπουργό. Παράλληλα με τον ίδιο νόμο (4393/1929 ΠΔ 27/27.12.’29) συνιστάται και θέση Γ.Γ. στη Γ. Διοίκηση Μακεδονίας.

Ακόμα περισσότερο, το ΠΔ 15/22.2.1930 καταργεί τη Νομαρχία Θεσ/νίκης και το προσωπικό της μεταφέρεται στη Γ. Διοίκηση Μακεδονίας. Τούτο ήταν άστοχο καθόσον ενέπλεκε τις αρμοδιότητες της Γ. Διοίκησης με αυτές της Νομαρχίας αντί να τις διαχωρίζει σε δύο διακριτά επίπεδα. Με τον Α.Ν. 130/1936 το καθεστώς Μεταξά έρχεται και ενισχύει τη θέση των νομαρχιών σε βάρος των Γ. Διοικητών αδρανοποιώντας έτσι το καθεστώς του Ν. 4393/1929 ως φυσικό επακόλουθο των ανωτέρω.

Η διαδικασία αναβάθμισης – υποβάθμισης του θεσμού των Γ. Διοικήσεων είναι μια συνεχής κίνηση ενός διοικητικού εκκρεμούς με ακαθόριστη και ασταθή περιοδικότητα. Με το Ν. 1488/1938 επιτράπηκε να ανατίθενται καθήκοντα Γεν. Διοικητή και σε Υπουργό ή Υφυπουργό και να διορίζεται Γεν. Διοικητή με βαθμό Υπουργού ή Υφυπουργού με τις αρμοδιότητες της Γεν. Διοίκησης και ταυτόχρονη συμμετοχή στο Υπουργικό Συμβούλιο. Εδώ το σύστημα κινείται αντίστροφα. Εμπλέκεται τώρα η Γενική Διοίκηση με την Κεντρική Κυβέρνηση. Έτσι, βλέπουμε το θεσμό της Γενικής Διοίκησης να κινείται μεταξύ κεντρικής Κυβέρνησης (συγκέντρωση) και Νομαρχιών (αποκέντρωση) και να διαμορφώνει ένα ενδιάμεσο χώρο, αυτόν της περιφέρειας. 

Η λήξη του Παγκοσμίου Πολέμου και της κατοχής βρίσκει το διοικητικό Χάρτη της χώρας να έχει πέντε Γενικές Διοικήσεις: Μακεδονίας, Θράκης, Ηπείρου, Πελοποννήσου και Κρήτης. Αντί να εξελιχθεί ο θεσμός όπως προαναφέραμε, τον ίδιο χρόνο καταργούνται όλες οι Γενικές Διοικήσεις και ιδρύονται νέα οργανωσιακά σχήματα όπως είναι οι 17 αντιπροσωπείες της Κυβέρνησης που περιλάμβαναν έναν ή περισσότερους νομούς. 

Η διάρκεια ζωής αυτών των σχημάτων ήταν δύο μήνες, οπότε καταργήθηκαν και ανασυστάθηκαν οι Γενικές Διοικήσεις  εκ νέου. Η τρίτη κατά σειρά κατάργηση του θεσμού ήταν προσωρινή και βραχυχρόνια. 

Τον Μάρτιο του 1945 με τον ΑΝ 209/45 ιδρύεται για πρώτη φορά η Γενική Διοίκηση Βορείου Ελλάδος με Διοικητή Υπουργό. Αργότερα δημιουργούνται Υπηρεσίες (παλλινοστούντων προσφύγων, Εμπορίου – Βιομηχανίας κλπ) και έτσι έχουμε τη Γεν. Διοίκηση Βορείου Ελλάδος με Διοικητές Α. Μακεδονίας, Δ. Μακεδονίας, Κ. Μακεδονίας και Θράκης. Αυτό είναι μια νέα παραλλαγή του συστήματος με Διοικητές και Γεν. Διοικητές.

 Το 1947 καταργούνται οι επιμέρους Διοικήσεις της Μακεδονίας και απ’ αυτές δημιουργείται η Γενική Διοίκηση Μακεδονίας. Κατά την εποχή αυτή παρατηρείται μια αλληλουχία συνεχών αλλαγών και τροποποιήσεων που δεν έχουν καμία διοικητική ή οργανωσιακή λογική. Έχουμε δηλαδή για τη Β. Ελλάδα Γενικές Διοικήσεις, Διοικήσεις και Νομούς δηλ. τρία επίπεδα Διοίκησης ενώ στην υπόλοιπη χώρα υπήρχαν μόνο οι νομοί. Μια καταφανής διοικητική ασυμβατότητα στη συνολική επικράτεια της χώρας. 

Το γεγονός αυτό της διοικητικής παραδοξολογίας διαρκεί ως το 1950 οπότε καταργείται η Γεν. Διοίκηση Μακεδονίας και οι αρμοδιότητές της μεταβιβάζονται στον Γεν. Διοικητή Βορείου Ελλάδος. Παράλληλα ο θεσμός μεταπίπτει σε μια φάση αυξανόμενης αποψίλωσης των αρμοδιοτήτων και βαθμιαίας υποβάθμισης. Ο ρόλος του Γεν. Διοικητή στο διάστημα 1950-1955 γίνεται καθαρά εποπτικός των δημοσίων Υπηρεσιών και Οργανισμών του χώρου ευθύνης του (Β.Ελλάδα). 

Η σπουδαιότητα του βορειοελλαδικού χώρου και οι ευαίσθητες ιστορικές συγκυρίες κατέστησαν τη Β.Ελλάδα πολύ σημαντική περιοχή για την ελληνική επικράτεια. Για το λόγο αυτό προσέλκυσε και το ενδιαφέρον του διοικητικού νομοθέτη πολύ περισσότερο από τις άλλες περιοχές. Αποτέλεσμα αυτού ήταν οι νόμοι ΝΔ 2547/1953 (επαναδιατύπωση του Ν.195/1946) και δύο χρόνια αργότερα του Ν. 3200/1955 για τη διοικητική αποκέντρωση, που κατάργησε όλες τις Γεν. Διοικήσεις και σύνεστησε θέση Υπουργού Β.Ελλάδος με έδρα τη Θεσσαλονίκη. Η τέταρτη κατά σειρά κατάργηση της Γενικής Διοίκησης ήταν και η οριστική. 

Έτσι, όπως φάνηκε από την παραπάνω ιστορική διαδρομή, 42 έτη μετά τη δημιουργία του ο θεσμός της Γενικής Διοίκησης (Κυβέρνησης) ουσιαστικά καταργείται. Ήταν ένας θεσμός ο οποίος παρά τον τίτλο του, ο οποίος παρέμεινε σταθερός, το περιεχόμενο και ο ρόλος του άλλαζε συνεχώς κατά απροσδιόριστο και μετεωρολογικό τρόπο. Ενώ προτάθηκε ως μια μεταβατική και προσωρινή μορφή διακυβέρνησης και όχι μόνο διοίκησης, ιδίως του βορειοελλαδικού χώρου, πολλές φορές κατάντησε ανταγωνιστικός του νομαρχιακού και του Υπουργικού συστήματος. 

Δεν κατάφερε να σταθεροποιηθεί ως μια περιφερειακή μορφή διοίκησης και μετά την οριστικοποίηση του αποσυγκεντρωτικού συστήματος στη νομαρχιακή του μορφή έπρεπε είτε να καταργηθεί, είτε να λάβει μια πιο λειτουργική μορφή στο επίπεδο της περιφέρειας (δεύτερο ή μέσο επίπεδο). Η διέξοδος της δημιουργίας της θέσης του Υπουργού Β.Ελλάδας ήταν η αρχή της δημιουργίας των περιφερειακών Υπουργείων για τη χώρα, που άνοιξε μια νέα περίοδο στη διοικητική ιστορία της. Αλλά και η μορφή αυτή της περιφερειακής Κυβέρνησης δεν σταθεροποιήθηκε. 

Η προσπάθεια με τη δημιουργία των Περιφερειακών Υπουργείων Μακεδονίας – Θράκης και Αιγαίου δεν ευοδώθηκε, ίσως γιατί δεν στηρίχθηκε αρκετά και κυρίως γιατί δεν τονίστηκε η ειδοποιός και σημαντική διαφορά μεταξύ Περιφερειακών Υπουργείων (πολυθεματικά) και των κεντρικών ή Ομοσπονδιακών Υπουργείων που είναι μονοθεματικά.

 Τώρα που ο θεσμός της Νομαρχιακής Διοίκησης έφτασε στο τέλος του (από Διοίκηση σε αυτοδιοίκηση) ίσως είναι καιρός να εξεταστούν και πάλι τα επίπεδα τη διοίκησης και αυτοδιοίκησης (2+2 ή 2+1) (Υπουργεία-περιφέρειες + Νομαρχίες – Δήμοι).

(Το Β΄Μερος εδώ http://arxiokallari.blogspot.gr/2013/01/blog-post_8.html)